民意が反映されない「金権政治」の仕組み④悪化の元凶は官僚支配？

●法律を作るものが、国の行方を左右する

そういえば、全アメリカ国民に民間医療保険加入を義務づけた医療保険制度改革法案(通称「オバマケア」)も、法案骨子を書いたのは大統領でも政治家でもなく、巨大医療保険会社の幹部だった(詳しくは、拙著「沈みゆく大国アメリカ」参照)。

無保険者をゼロにするという謳い文句で導入されたこの法律は、実は国内市場を独占する少数の巨大医療保険企業と製薬業界が大いに儲け、納税者の税金が医産複合体に流れる仕組みになっている。書いたのがそうした利益を受け取る側の人間だから当然と言えば当然だが、多くの国民や議員たちは、法律が施行されてしばらくたつまで、そのことに気づかなかった。
なぜならその背景では、業界とオバマ政権からたっぷり広告費やコンサルタント料を貰った御用学者やマスコミが、この法律のメリットを大々的に宣伝していたからだ。
彼らはいつものように、法律が成立してしばらくたってから、今度は手のひらを返したようにその欠陥について「後出し報道」を流し始める。

「ただしトップで動かしている連中はバカじゃないから、大統領や総理には、自分たちの目的に役立つ法改正をさせるだろうな。例えば＜緊急事態条項＞があると、規制改革やTPPのような市場化政策はぐっとやりやすくなる」
「どういう意味ですか？」
「あらゆるものをビジネスにして、公共サービスにも値札をつけるだろう？すると普通の国民は生活が苦しくなるから当然抗議デモをしたり、もっとひどくなると暴動を起こす。その時に＜緊急事態宣言＞を発動すれば、民衆の動きを一気に抑えられるって寸法さ」
そういえば、かつてボリビア政府が公共の水道を民営化して水道料金が高騰し、
暴動を起こした時、政府は即座に＜緊急事態宣言＞を発動している。本家本元のアメリカでも、暴動が起き緊急事態宣言が発動されれば、オバマ大統領が導入した＜国防授権法＞によって、その鎮圧に軍を使い、国民を逮捕・無期拘留できるようになったのだ。
「俺は、アメリカ人が主権を取り戻せるかどうかは、ここに気づけるかどうかにかかっていると思う。国がおかしな方向に進んでいると感じた時は、誰が肝心の法律を作り、誰が得をしているかを見なきゃいけない。そういう連中は、決して表には出てこないからな」
「誰が得をしているか･･････、ですか？」
「そう。記者時代に得た嗅覚だよ。全部同じ構図なんだ。TPPだって、中身を書いたのは大企業やウォール街のロビイストで、彼らをスポンサーに持つ商業マスコミがそのメリットだけをうんと宣伝しているだろう？
君の国を動かしているのは総理大臣か？その自民党憲法改正草案は、そもそも誰が書いたんだ？気をつけろ。国民がギャーギャー反応する内容のほうは＜目くらまし＞である可能性が高い。あとで修正させられてもいいほうに食いつかせて、そっちで騒がせておくんだ。おそらく真の目的は、国民に気づかれないよう、地味に埋めこまれていると思うぜ」

国民の知らないところで、社会を形づくる法律が、顔の見えない誰かによって作られる。
ラリーの言う通り、それを書いた張本人たちは、決してマスコミには出ないだろう。
迷った時に見なければならないのは、「入り口」ではなく「出口」のほうだ。

特定の法律やシステムを入れることで、最も得をするのは誰なのか？

前鹿児島県阿久根市長で、現在同市議の竹原信一氏は、この問いにはっきりとこう答えた。

「法律を作る官僚たちでしょう」

●日本では「三権分立」より根回し？？

日本で多くの国民に忘れられている事実の一つに、「国会議員の仕事」がある。
本来、立法府に勤務する彼らの最大の仕事は、実は議場でヤジを飛ばすことでも駅前でお辞儀をすることでもない、「法律を作ること」なのだ。
民主主義の柱である「三権分立」は、国会議員(立法)が法案を作り、法制局(司法)がそれをチェックし、政府(行政)がそれを実行するという、このプロセスがあって初めて正常に機能する。
だが、現実はどうだろう？
実際は竹原氏が言うように、憲法でわざわざ役割分担された3ステップを、すべて「官僚」たちがやっているのだ。

今、この国の法律の9割は、国会議員が作る「議員立法」ではなく、政府(首相＋大臣)が出す「閣法」で、その中身は官僚が書いている。
内閣が閣法を国会に提出する前に、その中身が憲法に沿っているか、他の法律との整合性があるか、などをチェックする「内閣法制局」も官僚だ。
つまり、「官僚」が作った法案を「官僚」がチェックする図になっている。
さらに、政府は自分たちの閣法を国会に提出する前に反対が出ないよう、党内の審議会で話し合い、「これで問題ないですね」と先に根回しを済ませるが、
この審議会に出席して質問に答えるのも官僚だ。
もともと法案を作ったのは彼らなので、審査も修正も党内への説明も、すべて官僚が中心に進めて根回しを完了させる。
あとは数の力を持つ国会に出して採決すれば可決、一丁あがりという訳だ。

●三権癒着＝官僚の独裁化

三権分立という、国家の本来の機能が骨抜きになってしまった時、もう一度軌道修正するために私たちに与えられた「羅針盤」である「憲法」。
だが、竹原氏はそもそもこの憲法自体が歪められているという驚くべき事実を指摘する。
「この国で、公務員って誰だか知っていますか？」
そう聞かれて頭に浮かぶのは、特別職国家公務員の国会議員と、官僚と、普通公務員の三者だ。
だが、竹原氏は首を横に振った。
「違います。本来憲法に書かれた全体の奉仕者である＜公務員＞とは、国民の手で選ばれ、国民の手でクビにできる、＜国会議員＞だけなのです」
これは大半の国民だけでなく、多くの現役公務員も知らないだろう、と前置きしてから竹原氏はこう説明した。
「日本国憲法が作られた時、主権が天皇から国民に移り、〈国民主権〉という新しい考え方が入れられました。権力者が暴走するという悲劇を再び繰り返さないよう、国を動かす大きな権力は『全体に奉仕する＜公務員＞』としての国会議員だけに与え、何かあればいつでもクビにできる(選挙で落とせる)仕組みにしたのです」
確かに「憲法第15条」には、次のように書いてある。

① 公務員を選定し、及びこれを罷免することは、国民固有の権利である
②すべて公務員は、全体の奉仕者であって、一部の奉仕者ではない
③公務員の選挙については、成年者による普通選挙を保障する
「公務員＝国会議員だとすると、官僚はどうなるのでしょうか？」
「官僚は憲法73条でちゃんと政治家公務員が使う役人『官吏』と書かれています」だがその後、憲法が定めた「国会議員」ではない役人が、ある「悪法」によって国会議員と同等の「公務員」に入れられてしまったのだと、竹原氏は言う。
昭和22年に作られた「国家公務員法」だ。
「国家公務員法」には冒頭から、「この法律は憲法で言う＜官吏＞に関する･･････」と書いてある。本来官吏である役人を公務員にすりかえてから、「この法律は政治家には適用しない」などとわざわざ政治家を外している。
つまり、役人の役人による役人のための法律なのだ。
「公務が＜職員の福祉や利益の保護＞となっていますが、これはどういう意味ですか？」
「公務員給与をはじめとする各種手当と、天下り先の確保です」
「それ、全体の奉仕じゃないですよね？彼らが悪いことをしたら、どうやって責任を取らせるのですか？」
「選挙で落とせない＜役人＞に責任を取らせることはできません」
「これ、憲法違反ですよね？」
「その通りです。この法律によって、国民の手でクビに出来ない＜官僚＞が、身分を保障された公務員として自分たちの利益を拡大することが正当化されてしまった。これは大変なことです。
実際には一部の官僚を除いて、彼らの大半はこの事実も知らないしその意識もないでしょうがね。でもこの違憲状態が続いているせいで、彼らが自らを公務員と呼びながらも、全体でなく自分たちの利益確保にしか動けなくなってしまっていることは明らかでしょう」

●表に出てこない官僚が支配し、それが改憲案にはちゃんと記載されている

民主主義について考える時、私たちの多くがイメージするのは政治家や裁判所だろう。
だが実は日本という国を考える時、「官僚」というこの特殊な存在は、とても重い意味を持っている。
難解な国家試験を突破して就任してくるエリートたち。
三権分立のうち、司法と立法の2つを握っているにも関わらず、私たち国民は彼らの人事はおろか、天下りさえも一切手が出せないのだ。
それどころか彼らの扱う国家情報は、「特定秘密保護法」によって今後ますますその中身が見えなくなってゆく。
何故「日本国憲法」が、選挙で落とせる「国会議員」だけを「公務員」として国家運営権限を持たせ、わざわざ「役人」を「官吏」という別枠に入れたのか。
それは民主主義にとって何よりも大切な「主権在民」を守るためだ。

私たちの多くは政治家が法律や政策を作っていると思いこみ、さまざまな不満や政治家に向ける。
だが肝心の「国民主権」が及ばない存在である「官僚」に、あろうことか国家運営のほとんどをコントロールさせている現状は？
わかりやすい集団的自衛権の解釈改憲に反対の声が上がる一方で、官僚支配については強い関心が向けられない。それはちょうどアメリカで、同性愛や人種差別の問題にはすぐ火がつくが、政治と業界の回転ドアや異常な献金額が、なかなか国民的議論に結びつかい現状とよく似ている。

<本当に権力を握る者たちは、決して表に出て来ない>
前述したラリーの言葉が蘇る。

憲法は法律の上にある。
まずこのおかしな法律を、早急に何とかすべきだろう。
そう思い、ふと自民党憲法草案の該当箇所を見てみると、
驚いたことに違憲状態の「公務員法」に合わせて憲法のほうが修正されている。
自民党憲法草案の15条には、＜公務員の選定を選挙により行う場合には＞と書き加えられており(＝選挙で選ばれない公務員の存在もOK！)、
73条の「官吏に関する事務」は「国の公務員に関する事務」に変更されていた。

「この国は官僚が支配している」
日本各地から聞こえてくるこの声は、年々大きくなってゆく。

●責任を取らずに、今まで通りに合法的に国を動かせる戦前の体制を保証する仕組みに戻れる

だがそもそも、憲法で唯一全体の奉仕者(公務員)とされている、
国会議員がやるはずの「法律作り」や「国の運営」を官僚がやっていることや、
「役人は公務員として利益や福祉の拡大を目指す」などと書かれた憲法違反の「公務員法」がまかり通っている今の状態こそが、おかしいのだ。

竹原市議は、今回の自民党の憲法改正の肝は、実は9条よりもここなのだと指摘する。
「なぜなら、この草案を書いたのが官僚だからです。想像してみてください。この草案で憲法改正をすれば、この国は戦前体制を保証する仕組みに戻る。その時に一番得をするのは誰でしょうか？」

アメリカで医産複合体の株価を押し上げたオバマケア法案を書いたのは、大手医療保険会社の幹部だ。
5000ページを超えるTPPを書いたのは、同協定の発効で巨大なビジネスチャンスを手にするグローバル企業弁護士たちだ。
ならば、この国であらゆる法律の骨子を作る、官僚たちが望むものとは何か。

晴れて憲法上でも「公務員」になってしまえば、責任も取らされず、落とされる！もない存在として、今まで通り国を動かせる上に、これからは堂々と合法的に、自分たちの利益を拡大できるのだ。
「日本国民はわかっていないのです」と竹原氏はため息をついた。

「この国を動かしているのが、本当は誰なのかを。国民が安倍総理をファシストだと非難し、『戦争法案反対』『人権を守れ』と騒いでくれる姿を見て、官僚たちはほくそ笑んでいるでしょう。なぜならそうやっているうちは、憲法改正の真の目的は決して国民に、気づかれないからです」
一番見るべきものは、わからないよう地味に埋めこまれているのだ。
その目的も、目的も、それを書いた人々の存在も。
神輿の上には誰を置いても同じこと、後ろで動かしているものたちは、決して表には出てこない。
アメリカでも、ここ日本でも。

だが、地味に埋め込まれたこの爆弾が点火される前に、憲法で守られるべき【主権在民】は違う方向から伸びてきた別な手によって、さらに歪められてしまう。
新たな悪法で官督たちの首に手をかけたのは、他でもない安倍政権だった。

2015年6月10日。
自民党の村上誠一郎衆議院議員は、安保法制院内勉強会(日弁連主催)の席で、官僚を黙らせたある法律について指摘した。
「バッジをつけている先生方に反省して欲しいのは、去年の『公務員法改正』ですよ。私は最後まで反対した。600人の人事を全部官邸に持っていった。こうなれば官僚諸君は、もう正論も本音も言わなくなるよ。
私は最後まで総務会で抵抗したんですが、これも官邸の意向ということで通ってしまった。
案の定それから、公務員は正論も本音も言わなくなりました」

村上議員の言う「公務員法改正」(2014年4月の第186回国会で成立)ができた
翌月末、約600人の省庁幹部人事を一元管理する「内閣人事局」が発足、これにより官僚幹部の人事には、全て首相官邸の意向が反映される仕組みになった。
中央官庁の官僚にとって、出世競争の最終目標はトップである事務次官の椅子を得ることだ。
通常は同期の中で事務次官になれるのは1人だけなので、横一列の中で皆が「あの（一番優秀な）人がなるだろう」と暗黙のうちに共有するという。
ここに目をつけた賢い安倍政権は、早速、法律を変えて「最終人事権」を手に入れる。するとどうだろう。
それまでは皆が一番優秀だと認める1人が、事務次官の座を手に入れるのが当たり前だった官僚たちの目の前で、全く新しい＜出世レース＞のゴングが鳴り響いたのだ。（もしかしたら、二番手の自分にも可能性があるかもしれない）
だが、そこには条件がつく。

〈人事権を握る官邸に気に入られれば)

TPPや税制など幅広い分析を続ける経済評論家の三橋貴明氏は、
官邸が(人事権)を握ったことで、官庁内の空気は180度変わったと指摘する。
「これが全てを変えてしまいました。それまで官邸が進めるTPPや農協改革に反対していた一部の農水官僚たちまでが、手のひらを返したように推進に回ってしまったのです」

「互いに競争させ、分断すれば統治はたやすくなる」

古代ローマから続くこの手法は、今も生きているのだ。

●必要なのは「脱官僚」より「愛国官僚」

「官僚は本来、中立であるべきです。政治が暴走しそうになった時に、
政治にブレーキをかける存在なのですから」
そう言うのは、元警察官僚で小泉純一郎政権時に総理秘書官を務めた小野次郎参議院議員だ。
小野議員が以前に所属していたみんなの党(今は消滅)は、官僚支配の政治を国民の手に取り戻す「脱官僚」を掲げていた。
だが小野議員は、今やそれが逆の状況になっていると言う。
「『政治主導』『脱官僚』と声高に言われてきたが、安倍政権になってからはそれが逆になっています。憲法の番人として大きな権力を持つはずの内閣法制局長官でさえ、安保法制が違憲であると言えなくなってしまった」
「昔はそうではなかったのでしょうか？」
「ええ。昔は腹の据わった官僚が政治家に対してちゃんと物が言えました。
今は政府が間違った方向に暴走しても、盾つく人が出てこない。
なぜなら、審議官クラスから上は、すべて内閣の息がかかる仕組みになったからです。
人事権が握られたことで、それが可能になった。本来骨のある官僚までもが“骨抜き”にされてしまったのです」
小野議員は、最後に同じ元官僚としてこんなセリフを口にした。
「歯止めの利かなくなった政治ほど、危険なものはありません。脱官僚どころか、今は逆に『官僚、もっとしっかりしてくれよ』と言いたい」
官僚も一枚岩ではない。
農業経済学者で東大大学院の鈴木宣弘教授の元には、国を大切に思う、まともな感覚を持った幹部クラスの官僚が、何人も駆けこんでくるという。
「東日本大震災の直後、内閣官房から官僚が飛んできてこんなことを言ったんです。
『大変だ、TPPはこれで情報も出さず国民的議論もせずに、10月に急浮上させてハワイで11月に滑りこめばいいと、内閣官房の半数以上が言っている。何とかしてほしい』と。
それで政府の指示で、議論してよい分野は食料・農業問題のみってことになった。農業関係の人たちの不安を逆手にとって、農業が悪い、農業改革すればTPPに入れる、と矮小化した報道が、マスコミで展開されていったんです。

2013年にアメリカが『TPPの中身が知りたきゃ、韓米FTAの中身を見ろ』と教えてくれた時も、国民にその中身を知らせちゃいけないと緘口令が敷かれたことに怒った農水省の官僚が私のところに何人も来ましたね。
彼らにはまだ良心があるから、国民に本当のことを伝えたい。
でも、自分は政府の中にいるので出せないから、お前がどこかで喋ってくれよと言うんです。
ああいう官僚もまだ残っているのに、今や内閣人事局やら特定秘密保護法で手足を縛られてしまっているのは、非常に残念なことです」

「TPPで農林水産業に4兆円の損害が出るという試算を出した後、他の省庁から怒られて3兆まで減らしたという農水省が、次に政府から20分の1の1500億円にしろとメチャクチャな要求をされ、省内で大もめしたという話も聞きました。ですが官邸は、そうやって反発する人を本当にうまく押さえこんでしまいました」

「人事権を握ることで、ですか？」
「そうです。こうしたことを国民は知りませんが、あれで農水省は一丸になれなくなった。幹部たちも、これ以上抵抗すれば干されるからと･･････」

●アメリカの議員から見た三権癒着と民主主義の土台の弱さ

アメリカに日本のような国民皆保険制度を導入する法案を提出した米国のジョン・コンヤー民主党議員と話した時、〈官僚支配〉と呼ばれる日本独自の体制について、こんな意見を言われたことがある。
「日本の官僚は非常に優秀だと聞いています。そして彼らも人間ですから、国をよくしようという志を持つ人間だけでなく、私利私欲のために強者におもねる人間もいるでしょう。
ですが、そもそも国会議員が＜立法＞という本来の仕事を彼らに丸投げしている状態は、日本では大きな問題にはならないのですか？

アメリカでは大統領と政権が変わるたびに、官僚も含めたスタッフが全員入れ替わります。これは同じメンバーが長く続くことにより、癒着の温床が生まれるのを防ぐ必要があるからです。そして議員たちはその分、国会以外の強力なシンクタンクなどと連携し、立法能力を磨いてゆかねばなりません」
コンヤー議員の言うとおりだ。
いわゆる〈官僚支配〉と呼ばれる腐敗は、官僚＝悪などという単純な図ではなく、決まった集団に依存せざるを得ない、今のシステムそのものに原因がある。
アメリカでは国会議員1人に、立法業務をサポートするための人員を国が公費でつけてくれる。日本は第一、第二、政策秘書のたった3人しかおらず、現実的にも話にならない。あちらは平均で下院なら22人、上院なら44人のスタッフという大人数で、人数制限のない上院に至っては、77人の秘書を持つ議員までいるのだ。

さらに日本の国会議員は、所属政党との間の歪んだ力関係にも縛られている。
党に公認権という絶大な権力を与えた〈小選挙区制度〉のせいで、党の方針とは違う政策は支持できないのだ。TPP反対を掲げて政権を奪い返した自民党は、与党に戻や否やあっさりとTPP推進に変わった。多くの有権者は「裏切られた」と激怒したが、おそらく中にいる議員たちの頭は、「選挙で党から公認をもらう」という、自らの死活問題のほうだろう。アメリカの議員にはこうした厳しい党議拘束はなく、自分の信じる政策に自由投票できる代わりに、その内容は地元地方紙にすべて公開され、有権者の眼にさらされる。
「党議拘束も官僚依存も、立法という議員の仕事に責任を持てなくさせてしまう制度に思えますね。優秀な官僚が2万人もいる省庁と、議員側が対等に渡り合えるだけの人員と知識を持っていなければ、圧倒的な上下関係ができてしまうでしょう。

＜立法府＞は、三権分立を構成する大切なパーツです。１つでも欠けたらチェックアンドバランスが機能しなくなる。
まあ我が国もこれに関しては問題がないわけではないですが･･････少なくとも民主主義の土台である＜三権分立＞は、その重要性を国民が忘れたが最後、そこを蟻の一穴にして人間の良からぬ欲望が入りこんできますからね。
あなたの言う＜官僚支配＞とは結果論であり、元を断たねば変わらないでしょう。
日本の国会議員に官僚以外の優れたスタッフを大幅に増やしてやり、もっと立法能力を伸ばす環境を整備してやるべきでは？」

そう、人間は弱い生き物だ。
だからこそ私たちは、個人攻撃に矮小化する報道に惑わされず、それを作り出している〈システム〉そのものに目を向けなければならない。日本一の頭脳を持つ官僚たちの優れた実務能力を、依存して事実上支配させるでもなく、人事を盾に頭を押さえつけるでもなく、最大限有効に活かせるような環境。

憲法で唯一「全体に奉仕する公務員」として国民を代表する国会議員が、〈公認権〉を持つ党の顔色で、自らの信条を曲げることなく働けるような、そういう仕組みがあって初めて憲法が私に与えてくれた〈主権在民〉が機能するのだ。